Проект Владивосток 2010

ОГЛАВЛЕНИЕ

Список принятых сокращений 7

Введение 8

Общая модель профессионального признания

иностранных квалификаций в России (проект) 18

1. Определения 18

2. Общие положения 21

3. Оценка ситуации с профессиональным признанием в России 22

4. Цели введения профессионального признания 24

5. Ключевые принципы профессионального признания 25

6. Правила и основные процедуры профессионального признания 27

7. Создание полномочным органом на базе общей модели

документов, регулирующих профессиональное признание

в конкретной профессиональной области 31

Модельный стандарт профессионального признания иностранных

квалификаций саморегулируемой организации (проект) 33

Преамбула 33

1. Основные термины и определения 34

2. Общие положения 37

3. Определяющие принципы 38

4. Нормативные правовые документы, имеющие отношение

к профессиональному признанию иностранных квалификаций 39

5. Постоянно действующий коллегиальный орган

саморегулируемой организации по обеспечению

и контролю выполнения Стандарта 41

6. Требования к субъектам, осуществляющим работы

по обеспечению системы требований к профессиональному

признанию иностранных квалификаций 45

7. Требования к комплектности

и первичному экспресс-анализу иностранных документов 49

8. Требования к поверке иностранных документов

на соответствие формальным критериям 51

9. Требования к проведению экспертизы знаний, умений,

навыков, компетенций обладателей иностранных квалификаций 54

10. Последствия признания / не признания

иностранной квалификации 56

11. Требования к применению компенсирующих мер 57

12. Порядок обжалования действий (бездействия) должностных

лиц субъектов, осуществляющих работы по обеспечению

системы требований к профессиональному признанию

иностранных квалификаций 58

13. Схемы взаимодействия физических и юридических лиц,

заинтересованных в профессиональном

признании иностранных квалификаций 61

14. Заключительные положения 62

Приложение: Форма заявления 66

Список использованных источников 68

Приложения 72

Приложение 1. Перечень организаций, входящих в консорциум

Проекта 145177-TEMPUS-2008-IT-SMGR

«Разработка модели профессионального признания

иностранных квалификаций в России» 72

Приложение 2. Протокол от 05.02.2010 № 4 (Санкт-Петербург)

Административного совещания участников проекта

«Разработка модели профессионального признания

иностранных квалификаций в России» 73

Приложение 3. Протокол от 23.04.2010 № 5 (Екатеринбург)

Административного совещания участников проекта

«Разработка модели профессионального признания

иностранных квалификаций в России» 78

Приложение 4. Рекомендации участников проекта

145177-TEMPUS-2008-IT-SMGR

«Разработка модели профессионального признания

иностранных квалификаций в России»: Проект 84

Приложение 5. Макет письма для организации обсуждения

моделей профессионального признания 89

Приложение 6. Список экспертов, прошедших 2-х недельное обучение

в области оценки иностранных документов

об образовании и имеющих официальное

удостоверение о повышении квалификации 90

TABLE OF CONTENTS

Acronyms 7

Introduction 8

The General Professional Recognition Model of

Foreign Qualifications in Russia (draft) 18

1. General Terms 18

2. Basic Concept 21

3. Analysis of Professional Recognition Situation in Russia 22

4. Objectives of Professional Recognition Implementation 24

5. Key Principles of Professional Recognition 25

6. Terms and Basic Procedures of Professional Recognition 27

7. Development of the Documents regulating Professional

Recognition in Certain Professional Area by Competent Authority 31

Model Standard of Self-regulated Organization dealing with

Professional Recognition of Foreign Qualifications (draft) 33

Preamble 33

1. Basic Terms and Definitions 34

2. Basic Concept 37

3. Crucial Principles 38

4. Legal Document concerning a Professional Recognition 39

5. Constant Collegiate Body of Self-regulated Organization

supervising Standard Implementation 41

6. Requirements to Subjects, providing the System of Conditions of

Foreign Qualifications Professional Recognition 45

7. Requirements to Completeness and the Preliminary

Express-analysis of Foreign Documents 49

8. Requirements to checking Foreign Documents

for Suitability to Formal Criteria 51

9. Requirements to Assessment Knowledge, Skills and Competences

of Applicants with Foreign Qualifications 54

10. Effects of Recognition / Non-Recognition of Foreign Qualification 56

11. Requirements to Implementation of Compensating Measures 57

12. Appeal Procedure against Actions of Officers, providing

the System of Conditions of Foreign Qualifications

Professional Recognition 58

13. Schemes of Interaction between Individuals and the Legal Bodies

interested in a Foreign Qualifications Professional Recognition 61

14. Final Provisions 62

Appendix: Application form 66

Reference 68

Appendixes 72

Appendix 1. List of consortium member organizations of the project

145177-TEMPUS-2008-IT-SMGR«Development of the Model

for Professional Recognition of Foreign Qualifications in Russia» 72

Appendix 2. Minutes on 05.02.2010 № 4 (St. Petersburg)

of Administrative participants meeting of the project

«Development of the Model for Professional Recognition of

Foreign Qualifications in Russia» 73

Appendix 3. Minutes on 23.04.2010 № 5 (Yekaterinburg)

of Administrative participants meeting of the project

«Development of the Model for Professional Recognition of

Foreign Qualifications in Russia» 78

Appendix 4. Recommendations of participants of the project

145177-TEMPUS-2008-IT-SMGR

«Development of the Model for Professional Recognition of

Foreign Qualifications in Russia»: Draft 84

Appendix 5. Letter draft for the organization of discussion

the professional recognition models 89

Appendix 6. List of Experts succeeding 2 week course in the field of

credential evaluation and obtained an official certificate of

qualification improvement 90

СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ

ВПО – Высшее профессиональное образование.

Главэкспертцентр – Главный государственный экспертный центр оценки образования.

МВД – Министерство внутренних дел.

Минсоцздравразвития – Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

НПО – Начальное профессиональное образование.

Рособрнадзор – Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки России.

РФ – Российская Федерация.

СПО – Среднее профессиональное образование.

СРО – Саморегулируемая организация.

ФГНУ – Федеральное государственное научное учреждение.

ФЗ – Федеральный закон.

ФМС – Федеральная миграционная служба России.

ФНС – Федеральная налоговая служба России.

ФСБ – Федеральная служба безопасности России.

ФТС – Федеральная таможенная служба России.

URL – Uniform Resource Locator (англ.). Локатор однородных ресурсов.

Введение

Российская Федерация с каждым годом всё больше интегрируется с другими странами для решения общих политических, экономических и социальных задач, а также для изучения и применения лучшего зарубежного опыта в российской практике. Такая интеграция осуществляется в различных сферах, в том числе в образовании и производстве, на уровне предприятий, организаций, добровольных ассоциаций и т.п.

В этой связи в последние годы стало целесообразным изучение зарубежного опыта в такой специфической области, как профессиональное признание документов об образовании и/или практической подготовке (квалификаций), приобретённых в других странах как российскими гражданами, так и гражданами других государств, желающими работать в России на краткосрочной или длительной основе.

Практически все страны мира имеют более или менее развитую систему профессионального признания иностранных квалификаций, что связано с:

• 
  обеспечением безопасности, благополучия своих граждан и защитой их здоровья;
  
• 
  защитой своего рынка труда.
  

В Российской Федерации всё чаще сталкиваются с проблемой профессионального признания квалификаций трудовых мигрантов, переселенцев и беженцев, полученных в другой стране при освоении программ обучения, отличных от признанных в России, требования к которым также отличаются, иногда значительно. Тем не менее, системы профессионального признания в России практически не существует, несмотря на то, что в законодательстве и других нормативных актах, касающихся образования, термин «профессиональное признание» встречается [1, 2]. Более того, Минсоцздравразвития РФ уже многие годы выстраивает подсистему профессионального признания иностранных медицинских и фармакологических квалификаций [3 – 8].

В связи с тем, что в России система профессионального признания ещё только складывается, Европейская Комиссия поддержала предложение ряда европейских и российских организаций и открыла финансирование проекта ТЕМПУС 145177-TEMPUS-2008-IT-SMGR «Разработка модели профессионального признания иностранных квалификаций в России» [9]. Предполагалось, что эта модель будет разрабатываться на примере строительной индустрии, как наиболее организованной, привлекающей большое количество иностранных специалистов и являющейся источником опасности для российских граждан при некачественном исполнении работы. Данный подход определил состав российских участников проекта, когда каждый из трёх участвующих регионов России представлен высшим учебным заведением, объединением работодателей и исполнительным органом региональной власти (Приложение 1).

Однако основная цель проекта: модель признания любых квалификаций, полученных за рубежом россиянами и иностранными гражданами, которые желают работать по профессии на территории Российской Федерации временно или постоянно.

Изучение нормативных правовых актов и процедур профессионального признания было организовано европейскими партнёрами в следующих организациях:

• 
  в Генуэзском университете (Генуя, Италия) – 27-30.04.2009;
  
• 
  в Бангорском университете (Бангор, Уэллс, Великобритания), Национальном центре академического признания и информации (Челтенхам, Англия, Великобритания), в Институте (ассоциации) гражданских инженеров (Лондон, Англия, Великобритания) – 03-08.05.2009;
  
• 
  в Фонде голландских университетов для организации международного сотрудничества в высшем образовании (Гаага, Нидерланды), в Ассоциации Национальных центров экспертных знаний по профессиональному образованию, подготовке кадров и рынку труда (Зутермеер, Нидерланды), в Делфтском технологическом университете (Делфт, Нидерланды) – 09-11.11.2009.
  

В результате проведённых семинаров было установлено:

• 
  В европейских странах профессиональное признание иностранных квалификаций производится на основе директивы ЕС от 07.09.2005 № 2005/36/EC [10] и национального законодательства.
  
• 
  Государство регулирует вопросы профессионального признания, законодательно устанавливая перечень защищённых законом профессий, если соответствующее обучение и/или практическая подготовка были за пределами страны. При этом допуск к работе по профессии обуславливается необходимостью выполнения ряда официальных процедур.
  
• 
  Процедура профессионального признания иностранных квалификаций состоит из двух основных этапов:
  
  • 
    I) анализ документов на соответствие формальным критериям, включающим проверку, в частности,
    
    • 
      легитимности выдачи документа,
      
    • 
      отсутствия его фальсификации,
      
    • 
      соответствия национальным документам,
      
    • 
      признания властями страны организации, выдавшей документ,
      
    • 
      наличия двухсторонних и/или многосторонних соглашений о взаимном признании квалификаций,
      
  • 
    а также II) признания квалификации документообладателя профессиональным сообществом, когда проверяется достаточность полученных им знаний и пригодность его к работе по профессии.
    
• 
  Как правило, оба этапа процедуры профессионального признания децентрализованы: процедуры по части I осуществляют эксперты организаций, компетентные в этой области, а проверку годности заявителя к профессии (часть II) – объединения работодателей и/или специалистов в рассматриваемой профессиональной области. Властные структуры определяют общие принципы и подходы к профессиональному признанию, а также контролируют их выполнение всеми исполнителями.
  
• 
  Неудовлетворённость профессионального сообщества знаниями, умениями, навыками и компетенциями претендента с квалификацией, полученной за рубежом, не является причиной для полного запрещения работать по профессии. Кандидат на трудоустройство или открытие своего дела в стране может доучиться и/или пройти дополнительную практическую подготовку, после чего может снова претендовать на профессиональное признание своей иностранной профессиональной квалификации.
  

Следующим этапом выполнения проекта стало проведение информационно-обучающих семинаров в России:

• 
  в Санкт-Петербургском государственном политехническом университете (Санкт-Петербург, Россия) – 04-06.02.2010;
  
• 
  в Уральском государственном техническом университете им. первого Президента России Б.Н.Ельцина (Екатеринбург, Россия) – 22-23.04.2010.
  

В процессе обсуждения опыта профессионального признания в европейских странах и возможности применения его российскими участниками было выявлено следующее:

• 
  Российские работодатели и их объединения пока не заинтересованы в развитии профессионального признания иностранных квалификаций, поскольку в настоящее время к работе в Российской Федерации привлекается, в большей своей части, неквалифицированный иностранный персонал, позволяющий существенно уменьшить себестоимость выполняемых работ.
  
• 
  Федеральные и региональные власти не ощущают необходимость регулирования профессионального признания в связи с тем, что количество граждан, имеющих иностранные квалификации, признание которых потенциально необходимо, незначительно. Например, за 2,5 года действия Федеральной программы [11] в Российскую Федерацию переселилось всего около 11 тыс. соотечественников. Даже при том, что среди этой категории, по оценке ФМС, 82% переселенцев имеет высшее и среднее образование [12], количество нуждающихся в профессиональном признании составляет порядка 9 тыс. чел. или около 3,5 тыс. чел./год. Ещё меньше россиян, которые обучались за рубежом и вернулись на родину в целях трудоустройства.
  
• 
  В России нет перечня защищённых профессий, утверждённого законодательно, допуск к работе по которым требует выполнения специальных процедур профессионального признания. Исключение составляют медицинские и фармацевтические профессии, допуск к работе по которым регулируется Постановлением Правительства РФ от 07.02.1995 № 119 [3].
  
• 
  В законах об образовании [1, 2], в Постановлении Правительства РФ [13] и некоторых других нормативных правовых актах (например, [14]) правом осуществлять официальное признание иностранных квалификаций наделён Рособрнадзор. Однако в других законодательных и/или подзаконных актах (кроме [5]) нет требований о предоставлении официального свидетельства о признании, выдаваемом Рособрнадзором, при приёме на работу российских или иностранных граждан, имеющих иностранную квалификацию. К примеру, Федеральным законом от 25.07.2002 № 115-ФЗ [15] предоставление такого свидетельства вообще не предусмотрено. В Постановлении Правительства РФ от 15.11.2006 № 681 (раздел III, п. 22, пп. б) [16] сказано лишь о предоставлении при оформлении разрешения на работу иностранного гражданина справки (не официального свидетельства!) об эквивалентности иностранного документа российскому диплому (свидетельству). При этом не указано, кем может быть выдана такая справка.
  
• 
  Рособрнадзор своим приказом [17] передал исполнение своих полномочий по экспертизе иностранных документов об образовании ФГНУ «Главэкспертцентр». При этом решение о профессиональном признании иностранных квалификаций (а значит, готовности документообладателя к работе по профессии) в любой области деятельности готовят не профессионалы в своей области, а сотрудники ФГНУ. Известно, что иногда они обращаются в Учебно-методические объединения вузов по профилю подготовки, которые в лучшем случае могут проверить иностранную программу подготовки на соответствие Федеральному государственному образовательному стандарту, что, априори, всегда даёт отрицательный результат.
  
• 
  Нормативные правовые акты, касающиеся профессионального признания иностранных квалификаций, и практика его осуществления Рособрнадзором и ФГНУ «Главэкспертцентр» не согласуются друг с другом. Так в не утверждённом проекте Административного регламента [18] срок подготовки решения о профессиональном признании иностранных квалификаций установлен в 2 месяца. ФГНУ «Главэкспертцентр» в своих договорах с физическими лицами устанавливает срок проведения экспертизы в 4 месяца (см. URL: http://russia.edu.ru/forums/forums/1602/). В тоже время Правила выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации (п. 8 раздела II), утверждённых Правительством РФ [16], требуют, чтобы решение о выдаче разрешения принималось максимум за 45 дней со дня подачи документов. Более того, например Статья 55_6 (часть 3) Градостроительного кодекса [19] прямо запрещает требовать от индивидуального предпринимателя или юридического лица какие-либо документы, не предусмотренные частью 2 настоящей статьи, например, официальное свидетельство Рособрнадзора.
  

Анализ российской нормативной правовой базы и практики, касающихся вопросов профессионального признания свидетельствует, что реализуемый проект Темпус опережает время и, скорее, ориентирован на будущее. Тем не менее, участники семинаров в Санкт-Петербурге и Екатеринбурге отметили, что в России происходит существенное движение в направлении создания системы профессионального признания. В частности:

• 
  в Федеральных государственных образовательных стандартах высшего и среднего профессионального образования введены разделы, описывающие компетенции, которые должен освоить выпускник программы обучения;
  
• 
  во многих отраслях экономики разрабатываются профессиональные стандарты, согласованные между объединениями работодателей и учебными заведениями;
  
• 
  руководство Минобрнауки неоднократно заявляло о необходимости ввода для некоторых профессий лицензирования с целью допуска выпускников учебных заведений к практической деятельности (например, в медицине, юриспруденции).
  

Всё это способствует развитию в России современной системы профессионального признания иностранных квалификаций.

Семинары, прошедшие как в Европе, так и в России показали, что социальные партнёры – как представители исполнительной власти и объединений работодателей, так и вузовские работники – испытывают трудности в понимании отдельных терминов, употребляемых в области профессионального признания. Кроме того, что объяснимо, они не знают особенности европейского законодательства в этой области. В связи с этим в рамках и за счёт средств проекта Темпус были изданы глоссарий [20] и перевод уже упоминавшейся директивы ЕС о профессиональном признании [21]. Указанные издания размещены в формате «.pdf» на сайте проекта ТЕМПУС 145177-TEMPUS-2008-IT-SMGR «Разработка модели профессионального признания иностранных квалификаций в России» [22].

Партнёры проекта на своих административных встречах поручили составить проект модели профессионального признания иностранных квалификаций участникам из Санкт-Петербургского государственного политехнического университета с учётом предложений всех заинтересованных лиц (Приложение 2 и Приложение 3). В результате, учитывая:

• 
  российские законодательные и другие нормативные правовые акты;
  
• 
  опыт Великобритании, Италии, Нидерландов и Финляндии по правовой базе и организации профессионального признания иностранных квалификаций;
  
• 
  опыт российских учебных заведений и объединений работодателей/профессионалов по совместной разработке перечней компетенций, основных образовательных программ, профессиональных стандартов;
  
• 
  возможности, предоставляемые Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» [23];
  
• 
  выступление премьер-министра Российской Федерации В.В.Путина на совещании по вопросу совершенствования контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере образования, состоявшемся 1 февраля 2010 года [24];
  
• 
  проект Рекомендаций (Приложение 4), обсуждённых участниками проекта как во время Административной встречи в Санкт-Петербурге (см. Приложение 2), так и в интерактивном режиме после её окончания;
  
• 
  территориальные размеры Российской Федерации,
  

был разработан проект общей модели профессионального признания иностранных квалификаций в России. На основании этой модели целесообразно подготовить, по меньшей мере, три документа, реализующих эту обобщённую модель для российских и иностранных граждан, обладающих иностранными квалификациями и

• 
  поступающих на службу в государственные учреждения и организации;
  
• 
  принимаемых на работу индивидуальными работодателями;
  
• 
  трудоустраивающихся в учреждения и компании, объединённые в саморегулируемые организации.
  

Такое предложение было сделано, исходя из следующих соображений:

• 
  Приём на работу российских и иностранных граждан в государственные учреждения и организации, практически полностью финансируемые из средств государственного бюджета (например, ФСБ, МВД, ФМС, ФНС, ФТС и т.п.), вполне объяснимо требует официального признания иностранных квалификаций, что в настоящее время осуществляет и имеет право контролировать Рособрнадзор. Именно поэтому предлагается разработать проект Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки исполнения государственной функции по профессиональному признанию документов об образовании и практической подготовке, полученных в иностранных государствах, поступающих на работу в государственные учреждения и организации. В проекте Регламента должно быть предусмотрено активное участие ассоциаций работодателей/профессионалов. В последующем, если будут восприняты Рекомендации участников проекта (см. Приложение 4) и на законодательном уровне будет принят перечень защищённых (регулируемых) профессий, Рособрнадзор может стать федеральным органом исполнительной власти, регулирующим и контролирующим процедуры профессионального признания.
  
• 
  Индивидуальные предприниматели, не входящие в СРО, в соответствии с общемировой практикой и российскими нормативными правовыми актами, касающимися российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства, прибывших в РФ в порядке, не требующем получения визы, принимают эти категории обладателей иностранных квалификаций на свою ответственность и риск. В связи с этим для них могут быть разработаны только «Рекомендации индивидуальным предпринимателям по приёму на работу граждан, имеющих иностранные документы об образовании и/или практической подготовке (квалификации)».
  
• 
  Закон о саморегулируемых организациях [23] даёт право организациям, учреждениям и предприятиям, входящим в её состав, устанавливать стандарты и правила, обязательные для исполнения всеми её членами. В связи с этим в качестве примера реализации общей модели был разработан проект Модельного стандарта саморегулируемой организации по профессиональному признанию иностранных квалификаций;
  

Следует отметить, что эти предложения, как и сам проект общей модели – самый первый опыт. Многие положения не ясны даже разработчикам, в связи с чем необходимо и важно провести широкое обсуждение предлагаемых проектов всеми заинтересованными лицами. В частности, разработчики проектов считают необходимым вовлечь в обсуждение не только всех партнёров проекта, но и региональные Управления ФМС и Федеральной государственной службы занятости населения, другие службы занятости, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, учебные заведения начального, среднего и высшего профессионального образования. Проект письма-обращения с предложением участия в обсуждении приведён в Приложении 5.

Понятно, что никакая модель или её практические приложения не будут работать, если в стране не окажется специалистов, способных грамотно, с полным соблюдением национального законодательства, международных рекомендаций, общепринятой в мире практики выполнять процедуры профессионального признания иностранных квалификаций. В Санкт-Петербургском государственном политехническом университете с 2003 по 2009 год было проведено 8 учебно-информационных семинаров-тренингов, на которых было подготовлено 104 специалиста (оценщика) в области признания иностранных документов об образовании из более чем 30 вузов, расположенных во всех Федеральных округах Российской Федерации. Обучение проводилось по 72-часовой программе, согласованной с Рособрнадзором. Успешное окончание обучения было подтверждено документом государственного образца.

Однако за прошедшие годы многие оценщики поменяли место и профиль работы, местожительство и т.д. В приложении 6 приведён список специалистов, прошедших 2-х недельную профессиональную подготовку в области признания, подтвердивших своё желание участвовать в реализации процедур профессионального признания.

Настоящее издание имеет чисто утилитарную задачу – ознакомить заинтересованных физических и юридических лиц с путями развития системы профессионального признания в Российской Федерации для того, чтобы получить поддержку введения такой системы со стороны региональных органов власти, профессиональных ассоциаций и учебных заведений. Предлагаемые проекты документов не имеют какого-либо официального статуса и отражают мнение разработчиков, которые будут благодарны за критические замечания, дополнения, уточнения, которые можно направить по электронной почте на адрес <[email protected]>.